Introducción: Fases y disyunciones en la implementación de un modelo neoclásico de gobierno

Descargar texto en .PDF 0. Descentralización y Recentralización en Colombia- Fases y disyunciones en la implementación de un modelo neoclásico de gobierno

Luego de casi un cuarto de siglo de iniciado este proceso en su versión moderna, podemos decir que para el caso colombiano, por descentralización se entiende “[…] un proceso de redistribución de poderes del Estado, a favor de mayor autonomía, eficiencia y protagonismo de las regiones y los municipios, y de una participación más directa del ciudadano en la gestión de los asuntos públicos locales” (Orjuela 1993:107). La descentralización territorial se constituyo a finales del siglo XX en uno de los pilares del Estado colombiano, por ello en las dos últimas décadas se han producido avances importantes que de acuerdo con Planeación Nacional “[…] han llevado a Colombia a ser uno de los países más descentralizados de América Latina” (Dirección Nacional de Planeación, Díaz 2009:2).

El objetivo de este texto será recorrer el proceso de enmarcación de la descentralización estatal colombiana, planteando como hipótesis medular que la descentralización en términos neoliberales se consolida bajo la dualidad entre libertad y represión. De un lado, se propende por la libertad de las fuerzas del mercado, a través de la internacionalización y especialización economica, al mismo tiempo que dicho proceso se compagina con demandas a  la participación política por medio de los procesos agenciados por la democracia representativa. Sin embargo, a medida que esta dualidad se tensiona, se introducen dispositivos de control tecnocraticos que buscan limitar las demandas construidas desde la participación política, a partir de discursos estatales sustentados en la racionalización del gasto y la distribuición equitativa de los beneficios públicos. En el fondo, de lo que estamos hablando es del acomodamiento de la maquinaria estatal para legitimar políticamente un escenario de acumulación flexible y desterritorializado. Para el caso colombiano es relevante observar la transformación del fenómeno descentralizador, desde una perspectiva política fundada en la búsqueda de espacios de representación política, así como en la impugnación de gobiernos centralistas y autoritarios, hasta su actual dinámica de contracción recentralizadora y control tecnocrático.

Desde este punto de vista, lo que nos interesara rastrear será el transito desde un ciudadano sujeto de derechos –homo juridicus-, el cual se organiza políticamente para demandar reformas democráticas y participativas en la toma de decisiones estatales, hacia su progresiva sustitución, desde el punto de vista técnico estatal, por la figura neoclásica del “homo œconómicus[1]. En este marco de relaciones el Estado en tanto tecnología de gubernamentalidad necesita monopolizar y producir los contenidos simbólicos que lo sustentan ideologicamente, los cuales desde una perspectiva neoclásica o neoliberal de gobierno se traducen en terminos de participación electoral, un entorno saludable para la inversión de capitales e igualdad de oportunidades en el mercado transnacional.

Siguiendo el punto de vista de Foucault, conviene recordar que el homo œconómicus es una tecnología de gobierno liberal indisociable de la constitución de la “sociedad civil”[2].

“El homo œconomicus y la sociedad civil son entonces dos elementos intrínsecos. El homo œconomicus es, si se quiere, el punto abstracto, ideal y puramente económico que puebla la realidad densa, plena y compleja de la sociedad civil. O bien la sociedad civil es el conjunto concreto dentro del cual es preciso resituar esos puntos ideales que constituyen los hombres económicos, para poder administrarlos de manera conveniente” (Foucault 2004a.:335).

En este sentido, para comprender el fenómeno de descentralización y recentralización colombiano, es imposible abstraerse de los reflujos de la participación democrática, así como de la progresiva implementación de dispositivos de control estatales sobre las autonomías legislativas. De igual modo, las políticas de ordenamiento territorial deberán ser comprendidas en tanto superficies de contacto entre las autonomías preexistentes y el poder que se ejerce sobre ellas.

Conviene aclarar de entrada, que cuando se utiliza el término “re-centralización” no se quiere dar a entender un “volver atrás”, o la repetición de un modelo de gobierno centralizado como el que se implemento en gran parte de la historia republicana colombiana, en especial bajo el modelo de “sustitución por importaciones”. Más bien, la re-centralización en este texto busca dilucidar las formas de actualización y re-contextualización de prácticas institucionales que progresivamente restringen el grado de maniobrabilidad de los entes subnacionales bajo la egida del ejecutivo central y sus modernos órganos de planificación centralizada. Un Estado que como el colombiano se debate entre las tensiones producidas por la orientación de una economía de mercado neoliberal y el reconocimiento a la participación democrática y multicultural. Un país que necesariamente se enmarca por el estado actual del conflicto armado y el nivel de infiltración de las economías ilegales y/o armadas, en los diferentes niveles de representación política nacional.

Para tal efecto, se propone dividir analíticamente el desarrollo de la dinámica descentralizadora en tres grandes fases: una primera fase preconstitucional, o de autonomía política iniciada en la década de los 80s con la elección popular de alcaldes; ii) una segunda fase constitucional, cuyo punto de inflexión es el andamiaje legal y administrativo propuesto por la constitución de 1991; y iii) una fase postconstitucional o de contrarreforma, caracterizada por la tendencia manifiesta en el ejecutivo a lo largo de la primera década del 2000, para activar un modelo d descentralización controlada o recentralización. En esta última fase, se realizara un balance de algunas de las políticas de control sobre las autonomías descentralizadas, emprendidas en el periodo presidencial de Juan Manuel Santos. En el caso analizado es posible apreciar como a pesar de la obstinación gubernamental por reconocer la implementación de políticas re-centralizadoras, y que gran parte de las explicaciones se funden en debates tecnocráticos, subsisten desde el ejecutivo, marcados intereses políticos para controlar las autonomías locales y regionales, para responder a las exigencias del neoliberalismo económico.  Finalmente y, a modo de conclusión, el texto se concentrara en sintetizar las principales disyuntivas generadas por la descentralización para el caso colombiano.


[1] El homo œconómicus es quien obedece a su interés, aquel cuyo interés es tal que, en forma espontánea, va a converger con el interés de los otros. Desde el punto de vista de una teoría de gobierno, el homo œconomicus es aquel a quien no hay que tocar. Se lo deja hacer. Es el sujeto o el objeto del laissez-faire (…) El  homo œconomicus, es decir, quien acepta la realidad o responde de manera sistemática a las modificaciones en las variables del medio, aparece justamente como un elemento manejable, que va a responder en forma sistemática a las modificaciones sistemáticas que se introduzcan artificialmente en el medio. El homo œconomicus es un hombre eminentemente gobernable. De interlocutor intangible del laissez-faire, el homo œconomicus pasa a mostrarse ahora como correlato de una gubernamentalidad que va a actuar sobre el medio y modificar sistemáticamente sus variables. (Foucault 2004a.:310)

[2] “La sociedad civil es, creo, un concepto de tecnología gubernamental, o mejor, el correlato de una tecnología de gobierno cuya medida racional debe ajustarse jurídicamente a una economía entendida como proceso de producción e intercambio”. (Ibíd.:334).

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1. Primera Fase: Preconstitucional o Municipalista. La descentralización política

La reflexión histórica sobre la descentralización en Colombia pasa necesariamente por el tema de la conformación de las regiones, “[…] de aquellos espacios socialmente construidos que reivindican una identidad propia y un derecho a su manejo con cierto grado de autonomía frente al Estado central” (Zambrano 1995:105). La dicotomía planteada entre unos poderes gubernamentales administrados desde un centro hegemónico y la explosiva combinación de necesidades especificas y deseos autonómicos gestados en el resto de las regiones del territorio nacional, ha estado presente desde el comienzo de la República; de su importancia dan cuenta las casi 50 guerras civiles que se libraron en su nombre durante el siglo XIX. Así, en medio de disputas, el centralismo se estableció en el país como botín de guerra con la Constitución de 1886, lo que no eliminó los factores de conflicto entre las regiones y el centro.

Ya en el siglo XX, los años setenta y ochenta vieron la emergencia de los movimientos cívicos populares. Estas expresiones cívicas y sociales se manifestaron: I) frente a las esperanzas inconclusas de implementación de la particular versión del welfare state colombiano (sindicalistas, movimientos estudiantiles, por la equidad de genero y movimientos por los servicios públicos). II) en oposición al exceso de centralismo político, exteriorizado en la exclusión económico-social de regiones que todavía a mediados de los años 80s servían como zonas de amortiguamiento colonizador (Magdalena Medio, el Catatumbo y el piedemonte de la cordillera oriental), o como enclaves productivos de las bonanzas agrícolas de turno (Costa Caribe, el valle geográfico del río Cauca y El Urabá antioqueño). III) expresiones cívicas en torno a la solución política del conflicto armado y movimientos por el respeto de los derechos humanos. IV) Igualmente, se manifestaron aquellos sectores sociales que no encontraron cabida en el proyecto modernizador mestizo (poblaciones movilizadas en torno a motivaciones étnicas y campesinos sin tierra).

En cuanto a las formas de manifestación de estos movimientos, podían ir desde la protesta expresada en los cientos de paros regionales y nacionales, pasando por marchas, alcanzando algunas veces tintes contestatarios en el caso de las manifestaciones estudiantiles, y aun institucionales, como las marchas por la paz a mediados de la década de los ochenta. Quizás el mayor logro de estas manifestaciones eran su capacidad real de frenar la producción, a través de sus numerosas expresiones sindicales en el caso del sector industrial, y por medio de las organizaciones campesinas en el ámbito rural; ambas expresiones sociales se articulaban de manera diferencial dentro del modelo de sustitución por importaciones. De este modo, al constituirse en la expresión directa de dicho vinculo, los paros nacionales y regionales de aquellos días, realmente lograban poner en jaque al empresariado y al gobierno nacional.

Pero más allá de las reivindicaciones coyunturales, el movimiento cívico y popular reaccionaba porque “[…] el Frente Nacional había dejado un saldo negativo pues el Estado se mostraba cada día menos capaz de enfrentar los grandes problemas del país, especialmente la pobreza y las crecientes desigualdades sociales y regionales. De igual manera, el régimen político mostraba rasgos indeseables, de centralismo en la toma de decisiones, de autoritarismo en el manejo del disenso, de clientelismo en la atención de las necesidades y de exclusión en el terreno electoral.” (Velásquez 2009).

Para Carmenza Saldías estas protestas tenían en común que confluían en Bogotá, quizás porque su condición de capital ha llevado históricamente a que dicha ciudad se convierta en símbolo del poder centralista.

“En todo caso, si algo se sabía en las ciudades, pueblos y departamentos, era que todo problema, grande o pequeño, solo se resolvía con la intervención del Presidente de la República. Alcaldes y Gobernadores, parte de la corte presidencial, pasaban su tiempo en Bogotá, tan ajenos o más que el propio Presidente a los problemas reales y concretos de la población de sus entidades territoriales. En cuanto a los aparatos públicos territoriales, apenas si eran parte de la bolsa burocrática y fiscal nacional, y en esa medida atendían las exigencias del modelo nacional y solo marginalmente las de las clientelas locales.” (2008).

En este contexto era lógico observar la crisis del sistema político colombiano que se asentaba en una “matriz Estado-céntrica”[1] fundada por la Constitución de 1886 y reforzada por el pacto del Frente Nacional. En una investigación realizada a comienzos de los años ochenta se llegaba a la conclusión que el régimen político colombiano estaba colapsando por su centralismo, clientelismo y falta de democracia (Santana 1983:2). Recordemos que los cargos de representación eran designados por el Presidente de la República en los respectivos departamentos y la ciudad de Bogotá, mientras que los demás alcaldes eran elegidos por los gobernadores en el resto de los municipios del país. Este sistema provoco una progresiva deslegitimación de las instituciones democráticas, la centralización del ingreso y del gasto público.

La descentralización era por entonces una reforma no solo deseable sino necesaria. Sus antecedentes pueden rastrearse hasta mediados de los 70s cuando Alfonso López Michelsen siendo Presidente de la República en 1975 proponía la realización de una Asamblea Constitucional con el objetivo de reformar el sistema político administrativo de departamentos y municipios, apuntalándolos bajo los estándares  de la modernización. Fue lo que de acuerdo con Santana se denominó “La Pequeña Constituyente” puesto que López buscó dejar fuera a la oposición y por ello proponía la elección de dos constituyentes por departamento para garantizar el carácter bipartidista de la Asamblea Constitucional[2].

En opinión de Eduardo Wiesner (1995:60), el primer antecedente tangible sobre la implementación del proceso descentralizador como política de Estado, se encuentra en el Plan de Integración Nacional promulgado entre 1979-82 por el gobierno nacional. Como parte de la implementación de esa estrategia en 1980, el gobierno comisionó la preparación de un estudio en profundidad sobre las finanzas públicas intergubernamentales. Se produjo así el llamado informe Bird-Wiesner[3] el cual suministro gran parte del fundamento teórico y conceptual para varias de las reformas que fueron adoptadas en la década de los 80s afirmando la necesidad de la descentralización del gasto y la inversión pública.

En lo relativo a este periodo de la descentralización, se ha escogido seguir la implementación de estas reformas utilizando los tres grandes ejes de recomendaciones del informe Bird-Wiesner (1984): i) financieros, ii) administrativos y iii) políticos.


[1] Para William Benítez (2009) la matriz Estado-céntrica esta asociada con el modelo de  “desarrollo para adentro”. Este último pretendía implementar el desarrollo económico nacional a través de la sustitución de importaciones por la producción interna en un marco proteccionista y cerrado de la economía bajo el auspicio del Estado; algunos lo llaman modelo de Gerschenkron

[2] Dicha Asamblea “[…] era ‘pequeña’ no solo por su composición sino por su temario reducido a la reforma territorial y a la reforma de la rama judicial del poder público. El proyecto naufragó en una sentencia de la Corte Suprema de Justicia que encontró vicios en el procedimiento de su aprobación en el Congreso de la República”. (Santana 1983.:36).

[3] Bird, R. Intergovernmental finance in Colombia. Harvard Law School International Tax Program. (1984).

1.1 La Descentralización Financiera y las formas regionales de planificación

En el ámbito financiero la Ley 14 de 1983 estableció un nuevo marco fiscal para los municipios y departamentos fortaleciendo su autonomía fiscal y administrativa. Esta ley señaló los atributos que pertenecen a los municipios y otorgó funciones a los concejos para reglamentarlos (impuesto predial, de industria y comercio, de circulación y transito, avisos y tableros, degüello de ganado, entre otros); los anteriores constituirían los Ingresos Tributarios Municipales (ITM). Luego la Ley 70 de 1985, creo las formas regionales de planificación – CORPES, las cuales permitían a los departamentos desarrollar proyectos conjuntos con una visión de integración regional, buscando apoyar la participación regional en la elaboración y operacionalización del Plan de Desarrollo Nacional.

La Ley 12, de 1986, quizás la más importante de la década en materia de descentralización hacia los municipios, complemento los ITM con transferencias de recursos desde el nivel central. Para tal efecto estableció la cesión gradual de un porcentaje del Impuesto del Valor Agregado (IVA), a favor de los municipios y las instancias regionales en el ámbito territorial.  Se dispuso que el porcentaje cedido llegaría a un tope del 50% en 1992[1].  De acuerdo con Wiesner (1992), la acelerada expansión de la cesión del IVA se tradujo en una rápida caída de la importancia relativa de los ingresos tributarios propios de los municipios como porcentaje del total de sus ingresos corrientes. En cientos de municipios las transferencias de la nación, por concepto de IVA cedido, llegaron a duplicar y aún triplicar el monto de sus ingresos tributarios propios. No fue solo el hecho que las transferencias crecían a un ritmo mucho más rápido que los recaudos por concepto de los ingresos tributarios propios, sino que en muchos casos, la dinámica fiscal local se vio desestimulada por la masiva expansión de las transferencias[2].


[1] Dicha disposición significo elevar la cesión del IVA de un 30% en 1986 a un 50% en seis años. Tan extraordinario incremento significo que las transferencias de los municipios, por solo este concepto, crecieron a una tasa real del 14% entre 1985 y 1990. (Wiesner 1992).

[2] Para la totalidad de los municipios, el IVA cedido en 1990 (174.000 millones de pesos excluyendo las retenciones) fue equivalente al 91% del total de los ingresos tributarios municipales (190.992 millones) de ese año. (Ibíd.:61).

1.2 Descentralización Administrativa y las atribuciones de gestión local

La Ley 11 de 1986 establecería la dinámica de competencias y funciones de los gobiernos locales en el marco de las transferencias. A través de esta Ley se dictaron las normas para codificar la normatividad sobre los municipios y se incorporaron elementos como las Juntas Administradoras Locales (JAL). Del mismo modo los Decretos 77 al 80 de 1987 desarrollaron y reglamentaron la anterior Ley en materia de nuevas competencias a los municipios: agua potable y saneamiento básico, construcción y dotación de centros escolares, puestos de salud, transporte urbano, administración docente, y provisión de servicios públicos domiciliarios entre otros. A este respecto el Decreto 77 reviste una particular importancia, si se tiene en cuenta que a través de él se buscó mantener un equilibrio fiscal global, redistribuyendo competencias y responsabilidades al nivel local equivalentes a los recursos fiscales cedidos en la Ley 12 de 1986. Sin embargo, tales intensiones fracasarían porque no se cumplió con una serie minima de condiciones.[3]

De manera complementaria y con el fin de aprovechar la mayor capacidad de endeudamiento de los municipios se expidió la Ley 57 de 1989 creando la Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER. Su objetivo principal fue contribuir al financiamiento del desarrollo municipal y territorial.  Luego, la Ley 44 de 1990 estructuraría el impuesto predial unificado, fusionando los impuestos predial, parques y arborización, estratificación socioeconómica y sobretasa de levantamiento catastral. Finalmente, un aspecto de relevancia en cuanto a los recursos y funciones desempeñadas por las entidades municipales y territoriales, tiene que ver con la expansión administrativa de las regalías, los impuestos y las participaciones estatales en dirección de los niveles mencionados[4].


[1] Dicha disposición significo elevar la cesión del IVA de un 30% en 1986 a un 50% en seis años. Tan extraordinario incremento significo que las transferencias de los municipios, por solo este concepto, crecieron a una tasa real del 14% entre 1985 y 1990. (Wiesner 1992).

[2] Para la totalidad de los municipios, el IVA cedido en 1990 (174.000 millones de pesos excluyendo las retenciones) fue equivalente al 91% del total de los ingresos tributarios municipales (190.992 millones) de ese año. (Ibíd.:61).

[3] A este respecto el Informe de la Misión para la Descentralización señalaría:

i)               Cuando se busca encontrar formulas para “financiar” transferencias, no es aconsejable, partir del supuesto de que el déficit fiscal adicional podrá ser conjurado trasladando competencias por un monto equivalente.

ii)              Se debe separar la decisión sobre que competencias se trasladan, de la decisión sobre que recursos se transfieren.

iii)            Es indispensable tener en cuenta la capacidad de absorción de las distintas entidades territoriales y municipios para asimilar eficientemente las nuevas competencias. (Ibid.:319).

[4] A partir de mediados de la década de 1980 las regalías, impuestos y participaciones empezaron a crecer y a focalizarse de manera sostenida como fuente de recursos para los distintos niveles del gobierno. A partir de los documentos CORPES, Wiesner mostró como a partir de 1985 las regalías prácticamente se duplicaron año tras año. Luego, en 1985 tenían un monto de 10.374 millones de pesos; el año siguiente llegaron a 21.069 millones de pesos, en 1987 llegaron a 49.572 millones de pesos; en 1988 crecieron un 30.3% con respecto a 1987; en 1989 crecieron en un 87.8% con respecto a 1988 y en 1990 en un 73.8% con respecto al año anterior. De forma paralela, la distribución de las regalías entre las entidades territoriales siguieron un proceso de gran concentración. En 1990 tan solo 18 municipios recibieron el 91.4% del total de las regalías por concepto de hidrocarburos. (Wiesner Op. Cit. 1995.:64-66).

1.3 La apertura política y la participación democratica en Colombia

El Acto Legislativo No 1 de 1986 aprobado por el Congreso y puesto en marcha en el año de 1988 introdujo la elección popular de Alcaldes, al mismo tiempo que produjo una revitalización de los concejos municipales. Aunque la descentralización se concentro en la figura del alcalde, no hay que olvidar que como hemos observado en el caso fiscal y administrativo, en la medida que los gobiernos locales adquirieron más competencias, funciones y recursos económicos, gran parte de sus nuevas actividades tenían que pasar necesariamente por la aprobación o regulación de los concejos locales.

De acuerdo con Santana (1988:47-62), la elección popular de Alcaldes en marzo de 1988 le dio un nuevo oxigeno tanto a la política como a la democracia local. En las primeras elecciones municipales celebradas el 13 de marzo de 1988 resultaron elegidos 101 Alcaldes Cívicos, 25 alcaldes elegidos por coaliciones electorales amplias, 16 elegidos por la Unión Patriótica, el Nuevo Liberalismo eligió 8 Alcaldes mientras que los liberales eligieron 446 y los conservadores 413. Lo novedoso de tal experimento fue el inicio de una apertura política que dejó en manos de nuevas expresiones políticas cientos de Alcaldías en el país. “El experimento político de entregar la soberanía secuestrada por el bipartidismo a los ciudadanos funcionó a pesar de los asesinatos y la persecución desatada desde el establecimiento más tradicional contra la Unión Patriótica. El genocidio desatado contra este movimiento con la directa participación de sectores de las Fuerzas Armadas Gubernamentales trató de detener el avance y la pluralización política de la vida local.” (Santana 1988.:60).

La descentralización de los años ochenta dio mayor poder a los entes territoriales en la definición de políticas y en la prestación de algunos servicios, y -lo que no deja de ser muy significativo- abrió las puertas a la participación ciudadana, de manera que las decisiones fueran el producto de la interacción entre las autoridades y la ciudadanía. “Fue, en otras palabras, una estrategia de apertura política” (Velásquez 2009).

1.4 La descentralización de los 80s: la participación democrática local como transito necesario hacia la paz

Para este primer periodo de la descentralización colombiana podemos concluir que aunque, los antecedentes de la descentralización puedan remontarse a la propuesta de Constituyente del Gobierno de Alfonso López Michelsen y, luego, los planteamientos de la misión Wiesner la hayan orientado teóricamente; paradójicamente el primer gran paquete de leyes y decretos de descentralización en Colombia fue adoptado bajo un gobierno del partido conservador, el de Belisario Betancur (1980-1984). Fenómeno, que tuvo lugar en el marco de la llamada Apertura Democrática y de diálogo directo con el movimiento insurgente, y con los movimientos cívicos que en ese momento detentaban una enorme capacidad de presión, expresada en paros nacionales a la producción y movilizaciones ciudadanas. Es por ello, que la intención del proceso descentralizador aparece estrechamente ligada a la voluntad de consolidar un proceso de paz en el país. Si bien por aquellos tiempos la discusión sobre la descentralización no esquivaba la conveniencias de un debate tecnocrático en torno a la eficiencia del estado, más bien tendía a responder a contingencias profundamente políticas relacionadas con la inevitable necesidad de expandir la apertura democrática.

En esta medida, las expectativas regionales y de algunos gobiernos nacionales, acerca de las posibilidades y oportunidades que representaba la descentralización eran enormes; significaba, por lo tanto, una de las posibilidades político-institucionales más sobresalientes del siglo XX, apenas comparable con la reforma constitucional de 1936. En la antesala de la Asamblea Nacional Constituyente, la descentralización tenía la capacidad de condensar al menos cinco aspectos que todavía hoy continúan manteniendo su vigencia: i) el proceso de paz; ii) la apertura democrática; iii) la racionalización del gasto público; iv) el desarrollo regional y municipal; y v) la construcción de un orden político y económico legitimado por amplias capas de la población.

Así pues la descentralización, a lo largo de esta primera fase preconstitucional buscó redistribuir el poder político del Estado, que estaba concentrado en el congreso y en el ejecutivo. Además, iniciaría un proceso de fortalecimiento de la provincia colombiana para manejar sus propios asuntos. Creando “[…] centros de poder regional en cada uno de los departamentos y sobre todo, mil centros de poder local (Castro 1998:15).

 

2. Segunda Fase: La Constitución de 1991, entre la garantía de derechos y la sostenibilidad neoliberal

Siguiendo la formula propuesta por Iván Jaramillo (2011), puede decirse que la fase constitucionalista del proceso descentralizador colombiano es comprensible a partir de al menos dos clases de discursos: neoliberales y socialdemócratas. Estos discursos expresados en agentes políticos suprapartidistas presionaron el diseño del modelo estatal que se encuentra sintetizado en el artículo 1º. de la Constitución Política: Colombia es una República unitaria con descentralización y autonomía de sus entidades territoriales. Es interesante observar que el caso colombiano aparece en el panorama latinoamericano como una solución intermedia entre las posibilidades unitarias considerablemente centralizadas (Ecuador, Perú y Bolivia), y los países federales con un nivel significativo de autonomía regional (México, Argentina y Brasil). Para Gabriel Rosas, el principio de la descentralización con autonomía de sus entidades territoriales, no solo consagraba mejor la identidad de los territorios, sino que era el reconocimiento expreso de la realidad de las regiones colombianas. “Fue la interpretación cabal de un fenómeno que, después de tantos enfrentamientos entre las ideas federalistas y centralistas, por fin se expresaba sin esguinces en la norma” (2010).

Nos encontramos entonces con que dicha articulación se producía como producto del choque de dos visiones del aparato estatal, así como de las relaciones entre estado y nación. De un lado, es posible identificar una serie de dinámicas internacionales que pueden agruparse bajo el rotulo de “neoliberales”, las cuales desde los 80s con el Thatcherismo fueron volviéndose cada vez más hegemónicas. Su poder político residía en el control de los organismos multilaterales de comerció, y en su ascenso vertiginoso dentro de las instancias de decisión política de los gobiernos Nor-atlanticos. Este entramado institucional fundó su prestigió ideológico en la medida que frente a la ingobernabilidad política, las crisis de la deuda y mercados cada vez más inflacionarios, abogaron por la apertura económica, el férreo control sobre la oferta monetaria y la organización sindical; lo que en síntesis representó el desmonte del estado de bienestar.

En la otra orilla, nos encontramos con los debates internos de la política colombiana, dominados por un abigarrado conjunto de facciones socialdemócratas, que en términos generales buscaban la profundización de la apertura política iniciada en la Fase municipalista. Se pensaba -que está última- debía producirse bajo el impulso de un momento de refundación estatal, con un poder de legitimidad tal, que estuviera en la capacidad de reestructurar los cimientos jurídicos e imaginarios de la nación. Así las cosas, conviene mencionar que ambos discursos -neoliberales y socialdemócratas- apelaban por una “reducción del estado”, sin embargo como veremos a continuación el acento de dicho proceso era radicalmente diferente.

2.1 Los prolegómenos de la Asamblea Nacional Constituyente

Antes del momento constitucional ya Luis Carlos Galán había señalado una hoja de ruta que luego de su asesinato volvería a ser invocada, pero en sentido contrario, por la bancada liberal. En una concurrida conferencia dictada en 1986, Galán anunciaba que el Estado central debería someterse inevitablemente a “[…] una ‘dieta’: o bien perdía peso entregando funciones a los particulares y por lo tanto al mercado (esencia del neoliberalismo), o lo hacía, entregando competencias y recursos a las entidades subnacionales (esencia de la descentralización y de la democracia participativa); el jefe del Nuevo Liberalismo concluyó que pare él era preferible la segunda alternativa” (Jaramillo 2011).

Para Galán dicha alternativa apuntaba a una reforma radical en el ámbito de la descentralización estatal:

“El principio que deberá guiar la designación de competencias es el que los españoles llaman ‘principio de subsidiaridad’, o sea que el municipio lo haga todo –todo lo posible– y sólo aquello que no puede hacer se asigne al departamento y sólo aquello que el municipio y el departamento no puedan hacer, le corresponda a la nación. En la situación actual predomina un principio centralista y concentrador, según el cual, lo que no puede hacer la nación se les deja a los departamentos y lo poco que reste se lo dejan al municipio. Debe invertirse la perspectiva para que haya una redistribución de competencias que fortalezca al municipio y al departamento y deje a la nación las atribuciones propias del Estado como las relaciones exteriores, el orden público, la dirección de la economía, etc.” (Galán 1997:15).

Es importante anotar que aún cuando el dogma internacional propugnaba por una reducción del estado, traducido fundamentalmente en un contundente recorte fiscal y en la delegación de sus funciones al sector privado; como acabamos de ver, aún en las toldas más radicales del liberalismo político se apeló en un primer momento a una solución diferente: la reducción del estado en tanto ente centralizador de las decisiones políticas y los procesos administrativos. Sin embargo, años más tarde, durante la Asamblea Constituyente los herederos del nuevo liberalismo en cabeza de Cesar Gaviria optarían por la solución neoliberal. En opinión de Iván Jaramillo, la Constitución de 1991 fue un pacto implícito entre neoliberales y socialdemócratas, entendidas ambas como corrientes ideológicas que se superponían por encima de los partidos políticos de aquellos días, pero que a pesar de su indeterminación institucional, fueron bien caracterizadas y sus representantes igualmente identificables. “En dicho contexto, la descentralización aparecía como la solución mágica a muchos problemas, una fórmula traída de Europa por Belisario Betancur (de España) y por Jaime Castro (de Francia); por su parte, la receta neoliberal fue importada por Gaviría y sus “Chicago boys” desde Estados Unidos, donde por cierto la opción descentralizadora ya se había agotado hacía muchos años” (2011).

2.2 Los aspectos sociodemócratas del pacto constitucional colombiano

En un primer momento la Constituyente de 1991 consolido la idea de que el municipio es el espacio territorial donde se construyen y se fortalecen la democracia y la legitimidad del Estado. Por lo tanto las facciones socialdemócratas presentes en la Constituyente buscaban profundizar el espíritu descentralizador que se venia consolidando en la Fase municipalista. En esta nueva fase era lógico que la descentralización debía continuar extendiéndose a través de un ambicioso proyecto de Ordenamiento Territorial del Estado-Nación y de la participación ciudadana, en tanto veedores de la extensión de competencias subnacionales.

Los conceptos de participación, pluralismo y descentralización, de los que habla el artículo 1º de la Constitución de 1991, seria traducido en las siguientes  normas e instituciones que intentaron producir un salto en el proceso: “i) la definición del Estado colombiano como descentralizado, multicultural y con autonomías regionales; ii) la afirmación del municipio como célula básica de la estructura administrativa; iii) la multiplicación de canales y mecanismos de participación ciudadana; iv) la elección popular de gobernadores; v) la creación del sistema nacional de planeación; vi) el fortalecimiento de las finanzas municipales y departamentales y vii) la intención de estructurar un nuevo ordenamiento territorial.” (Saldías 2008).

Así, mientras los neoliberales pensaban como reestructurar el Estado y las finanzas públicas; los socialdemócratas esculpían la carta de derechos más ambiciosa que pudiera desearse, “[…] consagrando en el Título II “De los Derechos, las Garantía y los Deberes” un generoso paquete de derechos para todos los grupos sociales, especialmente para las mujeres, las madres, los niños, las minorías y sobre todo los más pobres y vulnerables. Fue de esta manera como la carta de derechos y la descentralización de la mitad de los ingresos corrientes de la Nación impidió que el neoliberalismo se saliera con la suya y que su inclinación por el mercado produjera la marginación de la población más pobre y vulnerable. Puede decirse entonces que el Estado de Bienestar no se derrumbó, sino que pasó de ser un modelo centrado en la oferta a otro centrado en la demanda”. (Jaramillo 2011).

Desde el punto de vista financiero, los artículos 356 y 357 de la nueva constitución establecieron una masiva transferencia de los ingresos corrientes de la nación a los departamentos y municipios. Por el mismo camino la Ley 60 de 1993 estableció el régimen de transferencias financieras (formula de distribución y reparto, porcentajes mínimos de inversión por sectores), así como las actividades y funciones del sector social que tienen que financiarse con dichos recursos (educación, sanidad, vivienda, agua potable, sector agropecuario). Esta ley que remplazaría a la Ley 12 de 1986, fijando para los municipios y demás entidades territoriales (incluidos los resguardos) su participación en los ingresos corrientes de la nación. La Ley 60 constituirá la base del actual Sistema General de Participaciones (SGP – Ley 715).

En el ámbito administrativo la Constitución de 1991 reconoció autonomía a sus Entidades Territoriales. Es así como se organizaron las competencias de los entes nacionales y subnacionales. Bajo esta idea el papel del “nivel departamental” es resignificado, debido a que el énfasis municipalista de la Fase anterior lo había relegado y sus competencias se habían tornado difusas entre lo nacional y lo local. La Constitución, entonces le asigno a los departamentos: i) un papel de intermediario y mediador entre el nivel local y nacional; ii) la articulación de los planes de desarrollo de los distintos niveles de gobierno; iii) coordinar y proveer los servicios de educación y salud; iv) apoyar y asesorar a los municipios en la prestación de servicios públicos domiciliarios y; v) ejecutar obras públicas de competencia departamental.

Al “nivel municipal” se le encomendó: i) planear el desarrollo municipal, manteniendo su prevalencia como proveedor de bienes y servicios primarios; ii) proveer los servicios de educación y salud cuando se disponga de capacidad administrativa y se le asignen los recursos suficientes; iii) efectuar inversiones en obras públicas locales, y constituirse en ejecutor directo de programas y proyectos; iv) además, el artículo 311 señala que el municipio es la unidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. Dicho artículo le asigna al municipio no sólo la función del desarrollo de su territorio y la prestación de los servicios públicos, sino también la de promover la participación comunitaria.

Por su parte las instancias nacionales: i) se reservaron los grandes asuntos (relaciones exteriores, defensa, política económica y orden público); ii) se otorgaron la responsabilidad de planear el desarrollo global de la economía; iii) de garantizar el acceso a la educación y a los servicios de salud; iv) la definición de políticas generales de administración de servicios públicos domiciliarios; v) la realización de inversiones en obras públicas de carácter nacional; y, vi) la formulación de planes y programas a través de los diferentes ministerios y departamentos administrativos.

La relación entre descentralización y entidades territoriales se revelo también en la posibilidad de conformar regiones, provincias y territorios étnicos como producto de la   heterogeneidad política, económica, cultural y étnica de la nación[1]. Quizás lo más remarcable en esta relación sería la posibilidad de que dicha diversidad se constituyera en entidades territoriales con órganos de representación propios[2]. Como ya se había anunciado, la Constituyente puso en marcha una nueva estructura territorial descentralizada y tomó como eje el municipio[3], dejando la definición de la entidad intermedia en manos del Congreso de la República que debería legislar sobre ella mediante la expedición de una Ley de orgánica de ordenamiento territorial, LOOT. Dicha definición quedo en manos del Congreso; pero como veremos en la siguiente Fase de análisis, dicho proyecto debió esperar los vientos de la recentralización para ser aprobado.

Otro de los pilares distintivos de la nueva constitución en relación a la ampliación del fenómeno descentralizador, sería su énfasis en la participación ciudadana. La creación de nuevos espacios para la intervención directa de los ciudadanos en la formulación, la gestión y el control de los asuntos públicos, pretendió superar las restricciones a la democracia participativa buscando la legitimación de las instituciones gubernamentales y la eficiencia en la asignación de los recursos colectivos. Este énfasis participativo adquirió concreción en el municipio, pues es allí donde se situó  la integración entre ciudadanía y autonomía local. El objetivo era lograr que la comunidad se convirtiera en gestora y administradora del desarrollo municipal, al tiempo que debía realizar la tarea de control sobre los servicios básicos[4].

De hecho, el denominador común de las diversas propuestas de ordenamiento territorial que se presentaron en la Asamblea Constituyente convergieron en la búsqueda de la eficiencia de las entidades territoriales en la prestación de dichos servicios. La Ley 134 de 1994 o ley de participación ciudadana desarrolla el contenido del artículo 103, estableciendo como mecanismos de participación, el “plebiscito”, la “consulta popular”, y el “referéndum”, y abriendo las puertas para dar cabida a mecanismos de participación directa como el “cabildo abierto”, la “iniciativa legislativa” y la “revocatoria del mandato”. Así mismo, este nuevo articulado contemplo que las organizaciones civiles podrían constituir “veedurías ciudadanas” o “juntas de vigilancia” a nivel nacional y en todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la misma y la prestación de los servicios públicos[5]; los anteriores mecanismos se complementaron con otros que harían más frecuente la incidencia y participación ciudadana en la construcción de políticas públicas. La Constitución y sus articulados también proveyeron mecanismos que posibilitaron la participación política a partir del juego electoral. En el artículo 107 y en la Ley 130 de 1994 se le garantizo a todos los colombianos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos.

En síntesis, la reforma política de la nueva Constitución “[…] abordó un numero importante de instancias de participación, creadas en su gran mayoría en la década del 90, muchas de ellas de obligatoria conformación, instituidas en buena proporción como espacios de encuentro entre la administración municipal y los representantes de la población, y a las que se les ha asignado principalmente funciones de iniciativa y fiscalización y en menor medida de consulta, concertación y gestión” (Velásquez 2003:21).  Entonces, para ese momento se entendía que el proyecto de reforma del ordenamiento territorial y la introducción de mecanismos de participación política contribuirían a ampliar la base democrática del régimen político, a descentralizar los conflictos y a racionalizar el uso de los recursos públicos.


[1] Este proyecto tomaría su configuración actual por medio de la Ley 489 de 1998 sobre la estructura de la administración pública.

[2] Articulo 286, 306, 307, 321 y 329 de la Constitución Política de Colombia (1991).

[3] La Ley 136 de 1994 sobre “organización y modernización de municipios” entro a regular todos los aspectos de los gobiernos locales dentro de la nueva constitucionalidad, remplazando al Código de Régimen Municipal (decreto-ley 1336 de 1986). De forma complementaria la Ley 388 de 1997 sobre Plan de Ordenamiento Territorial, establece pautas para el ordenamiento físico y la reglamentación de usos de suelo para todos los municipios.

[4] Articulo 103. Constitución Política de Colombia (1991).

[5] Ley 134, Art 98.

2.3 La fisonomía neoliberal de la descentralización constitucional colombiana

Sin embargo, un segundo proyecto también se desarrollo paralelo a la apertura política y administrativa, poco tiempo después de adoptarse la Carta, el presidente Gaviria planteó un vuelco en el modelo de desarrollo, consistente en la “apertura” económica del país para acelerar el crecimiento y, en teoría, elevar el nivel de bienestar. Para Andrés López (1994.:25) dentro de este paquete de reformas, se destacan: i) la Ley 07 o Ley Marco del Comercio Exterior, mediante la cual se crearon los diferentes órganos institucionales[1] necesarios para hacer de las exportaciones el eje estructurante del desarrollo;  ii) la Reforma cambiaria –Ley 09- que  posibilitó el mercado paralelo de divisas y la posesión de activos en el exterior, el manejo de dólares por bancos diferentes al Banco de la República, y la flexibilización de la inversión extranjera[2]; iii) la Ley 01 o nuevo estatuto de puertos, mediante el cual se liquidó a Colpuertos; iv) la Ley 50 o Ley de Reforma Laboral que buscó la flexibilización del régimen laboral[3]; v) El desmonte de la economía agraria nacional, a causa del desmonte de los precios de sustentación a través del IDEMA (hoy ya liquidado), y de los créditos subsidiados a través de la Caja Agraria[4]; vi) por último, la reforma general al sector público buscando su adelgazamiento bajo los criterios neoliberales[5].

La descentralización dio entonces un giro:

“ […] en adelante se debería garantizar una mayor competitividad del territorio, lo que significó incorporar criterios de gerencia privada en el manejo de  los asuntos públicos, de productividad en la prestación de servicios, de eficiencia en el uso de los recursos y, sobre todo, de conversión del ciudadano en cliente de empresas estatales y no estatales. En esas circunstancias el énfasis dejó de ser político (apertura del régimen, participación, autonomía de las autoridades subnacionales) y se concentró en aspectos técnicos de desarrollo de las capacidades institucionales de las entidades territoriales. De estrategia de apertura política, la descentralización pasó a ser instrumento al servicio de la apertura económica”. (Velásquez 2009).

Bajo la reinterpretación economicista de las garantías políticas se comienza a observar los mencionados mecanismos de participación desde un punto de vista instrumental. Con el tiempo se hizo evidente que los actores y las prácticas de participación se convirtieron en elementos útiles para alcanzar ciertos objetivos políticos definidos de ante mano, utilizando la manipulación de la opinión pública a través del monopolio de los medios masivos de comunicación (Galán 1997). Otras lecturas como las de Bolívar (2001), Gros (2001) y Ulloa (2004), enfatizarían el carácter sectorial, ocasional y puntual de los mecanismos de representación, en cuanto responden a problemáticas cuidadosamente delimitadas; donde se prefigura al sujeto participante por la vía de su institucionalización.

Es por ello “[…] que al explorar el contexto legal de la participación en el país, es visible  cómo los mecanismos ‘convocan’ en gran mayoría al ciudadano y posteriormente se afirma que dicha oferta no corresponde con la demanda social” (Cunill, Fortes, Pedraza & Restrepo 1996:26). Para William Benítez (2009), los gobiernos de la década de los 90s concibieron la descentralización como un instrumento político tendiente a legitimar la reducción del tamaño del Estado, la intervención del sector público y la creación de las condiciones para una acción más libre y dinámica de las fuerzas del mercado, utilizando los argumentos de la modernización, racionalización del aparato estatal y la inserción de la economía nacional en el marco de la globalización. “De una estrategia basada en la relegitimación del régimen mediante la apertura política, se hizo el transito hacia una estrategia de apoyo a la apertura económica” (2009.:182).

Otro efecto directo de la reinterpretación neoliberal de la Constitución fue la reducción de la acción estatal en salud, educación y prestación de servicios públicos. Dicho objetivo se implemento mediante la focalización fiscal del gobierno a la población menos favorecida, mientras que el resto de la población entro a ser regulado bajo las leyes del mercado. Un ejemplo paradigmático de este modelo ha sido el sector salud. En esta dirección, la Ley 100 de 1993 creo el Sistema Integrado de Seguridad Social. Y a partir de entonces, la atención en salud fue delegada a las entidades municipales, correspondiéndoles a estos últimos la prestación y administración de los recursos del “Régimen subsidiado de salud” (para las personas que no puedan aportar o cotizar en el sistema privado). Para Jaramillo (2011), la privatización de los servicios básicos se acompaño de un cambio radical en el concepto mismo de subsidio, pues fueron eliminados los llamados subsidios verticales para todos los estratos sociales y en su lugar se estableció una línea divisoria dada por los puntajes del Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (SISBEN), lo cual cambió los viejos subsidios para toda la población, por subsidios focalizados hacia los más pobres y vulnerables[6].

Como complemento necesario dentro de la lógica de mercado, el artículo 355 prohibió los subsidios de oferta a las entidades privadas (eliminó así los “auxilios” a fundaciones, ONG) pero las autorizó a participar del mercado de los subsidios a la demanda; así mismo los artículos 48 y 365 eliminaron los subsidios a la oferta para las entidades y empresas públicas, pero las introdujo en un novedoso mercado de competencia público-privada con subsidios a la demanda, para garantizar el goce efectivo de los derechos. Bajo esta directriz, la Ley 142 de 1994 sobre servicios públicos domiciliarios, introdujo modificaciones en la naturaleza jurídica y financiera de los organismos o entidades que proveían estos servicios. En adelante, estos últimos, debieron convertirse en empresas públicas o privadas, señalándoseles aspectos de tarifas, subsidios y formas de participación de los usuarios.


[1] Entre las instituciones creadas se destacan el Consejo Superior de Comercio Exterior, el Ministerio de Comercio Exterior, el Banco de Comercio Exterior y un Fondo de Modernización económica.

[2] Este conjunto de reformas transformó la aduana, integrándola a la DIAN; las cuales a la postre, se convirtieron en el medio a través del cual se legalizaron grandes cantidades de dólares provenientes del narcotráfico que se lavaron a través del contrabando (Londoño 1998.:6).

[3] La flexibilización laboral se buscó por medio de la eliminación de mecanismos como la retroactividad de las cesantías, la acción de reintegro tras diez años de trabajo, la pensión-sanción, mayores derechos para los sindicatos como la obtención automática de la personería jurídica con base en el acta de fundación y su no suspensión por vía administrativa, incremento del tiempo de maternidad, entre otros aspectos. (Ibíd.).

[4] Las políticas rurales implementadas luego de la apertura económica han sido progresivamente desastrosas. Los sectores con débil poder adquisitivo y sin infraestructura (es decir la mayoría del campesinado), ha sido sometido a la libre competencia del sector agrícola internacional, el cual se encuentra altamente desarrollado y subsidiado. Esta situación precipitó el crecimiento vertiginoso del desempleo rural, y del desplazamiento territorial motivado tanto por causas económicas como del conflicto armado. Panorama que ha hecho sentir sus efectos en un numero de desplazados rurales que, de acuerdo con Edgar Forero (2003.:3) “[…] entre 1995 y 2003 estuvo entre los 2  millones en cifras del gobierno y los 3 millones de acuerdo con el Codhes”. Así, mientras el gobierno ha enfocado sus recursos en controvertidos programas como los de Agro Ingreso Seguro, financiando los sectores más acomodados de la población, muchos de ellos sin ninguna vocación agraria o productiva, el nivel de concentración de la propiedad rural ha crecido en proporciones alarmantes. En el 2003 “[…] un estudio de la Contraloría concluyó que más del 40% de las tierras fértiles del país (cuatro millones de has.) habían sido adquiridas con dineros provenientes del narcotráfico, y agregó que entre 1984 y 1996 las propiedades de más de 500 has. pasaron de 11 millones a 22.6 millones de has. y que las propiedades menores de 5 has. se redujeron de 3.4 millones en 1985 a 2.2 millones en el 2001”. (Ibíd.:6).

[5] La reforma neoliberal sobre el Estado significo en términos generales: la reducción de la burocracia por medio de la implementación de la carrera administrativa; la reducción del déficit fiscal para reducir la inflación; la eliminación de los subsidios y la privatización de las empresas estatales.

[6] Los criterios para definir la línea divisoria fueron establecidos en el artículo 357, el cual precisa que los recursos de participación deberán ir en un 60 por ciento a la población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y bajo la línea de pobreza y el otro 40 por ciento, por eficiencia administrativa y calidad de vida, delegando en la ley su regulación, lo que a la postre generaría el SISBEN, mediante las leyes 60 y 715. (Jaramillo Ibíd.).